史全增：論村委會在台包養心得嚴重公共衛生風險防控中的法治化介入途徑
摘要: 村委會在嚴重公共衛生風險防控的介入經過歷程中，承當著自治職責、法定職責和幫助職責，為了化解村委會介入中的若干實際窘境，需求予以法治化改良。是以，應該以村委會的憲法位置為動身點，以“輔助者”的腳色定位充足激起村平易近介入的積極性。村委會既可以普遍介入不觸及行政強迫辦法的義務；還可以外行政機關的批示下，介入實行觸及限制人身不受拘束、財富權等行政強迫辦法的義務。基于村道的一切權回屬與應用目標，村委會有權封閉弱開放性村道，并限制非本村村平易近的通行，但應該遵守比例準繩的請求。
要害詞: 村委會 嚴重公共衛生風險 防控 法治化介入
在2020年頭以來的新冠肺炎疫情防控中，我國各地的村平易近委員會（下文簡稱為“村委會”）經由過程宣揚教導、組織群眾、扶危濟困、協助當局等方法積極介入出去，并施展了主要感化。2021年頭再次迸發的新冠肺炎疫情，浮現出向鄉村地域彌散的態勢，[1]由此需求村委會更為有用的介入。如2021年1月2日小果莊村首例病例確診后，石家莊、邢臺等地在發動組織村平易近停止核酸檢測、實行封鎖治理、居家察看或集中隔離等防控任務中，村委會都承當了沉重的義務。可是，在疫情防控中，有些處所的村委包養網 會自覺采取的一些“硬核”手腕，如封閉村道、阻決絕通、制止村平易近收支，甚至把村平易近的家門封逝世、限制村平易近人身不受拘束等，激發了很多爭議和沖突。究其緣由，一方面是在風險認知上，村委會對疫情風險的判明存在著誤區，甚至因過度膽怯而發生過激反映；另一方面是在法令認知上，村委會對其在嚴重公共衛生風險防控中的法治化介入途徑不明白，難以斷定本身的腳色定位、介入手腕及其界線等。而在學界，對這些題目異樣缺少足夠的器重和反思，從而亟待實際研討的跟進。是以，在新冠肺炎疫情防控常態化確當下，需求在現行法治系統的視角下，明白村委會在嚴重公共衛生風險防控中的法治化職責，厘清村委會介入的法治化窘境，提出村委會介入的法治優化退路，以更好回應村委會法治化介入的需求。
一、村委會介入嚴重公共衛生風險防控的律例范根據演進
村委會是依照村平易近棲身地建立的，由村平易近停止自我治理、自我教包養網 導、自我辦事的群眾性的自治配合體。[2]對村委會在嚴重公共衛生風險防控中法治化介入途徑的研討，需求梳理相干律例范根據的演進，從而斷定傑出的改良標的目的。
（一）村委會介入途徑的立法初步設定
村委會的憲法位置及其與行政機關之間的關系，是斷定村委會介包養網 入途徑的基本。對此，1982年《憲法》第111條第1款確認了村委會的下層群眾性自治組織的憲法位置。1987年，全國人年夜常委會經由過程的《村平易近委員會組織法（試行）》對鄉鎮當局與村委會的關系作出雙向設定，[3]但該規則過于準繩，且更為著重常態化的調劑視角，難以作為應急狀況下村委會介入的有用指引。
在突發公共衛鬧事件應對範疇，1989年全國人年夜常委會公布了《沾染病防治法》，該法第24條第2款規則，居平易近或許村平易近組織“應該共同實行”醫療保健機構、衛生防疫機構所采取的隔離醫治、強迫隔離醫治等把持辦法。可是，該法并未明白村委會的腳色定位、介入手腕、權力任務和法令義務等，且設定的介入途徑具有顯明的主動顏色。在改造開放初期，下層當局經由過程村委會對農人的把持仍然很嚴厲，但在國度層面積極奉行的村平易近自治運動，[4]又消解著下層當局對農人的把持。加之1992年后，我國市場經濟迅猛成長，鄉村生齒年夜範圍向城市活動，在村委會對突發公共衛鬧事件應對的介入經過歷程中，浮現出介入形式行政化和介入立場消極化的交錯景象。
（二）村委會介入途徑的法治改良設定
1998年，全國人年夜常委會修訂經由過程新的《村平易近委員會組織法》，該法第4條承襲了《村平易近委員會組織法（試行）》對村委會與鄉鎮當局的關系設定，但并沒有規范村委會介入突發公共衛鬧事件的應對途徑，從而仍然需求專門法或單行法的補足。1999年《憲法修改案》將“依法治國”寫進憲法，標志著良法善治、無限當局成為我法律王法公法治系統的主要組成要素，并包含著既要尊敬村委會的憲法位置，又要增進和保證村委會介入突發公共衛鬧事件應對的法治化架構請求。
2003年頭“非典”（SARS）疫情迸發后，《沾染病防治法》為應對突發公共衛鬧事件供給了法令支持，但同時也裸露出該法所設定的沾染病防治機制、體系體例等方面存在的缺乏，特殊是應急軌制不完美、財務保證缺乏、國民權力遭到過度限制等題目，[5]對實行中有些村委會自覺采取的封村堵路、謝絕返村落平易近進村等辦法也缺少有用回應。2003年5月9日，國務院公布《突發公共衛鬧事件應急條例》，被視為我國進一個步驟將突發公共衛鬧事件應對歸入“法制化”軌道的標志。[6]該條例第21條和第40條對村委會介入的相干規則重要有兩個方面，分辨是“單元和小我”的信息陳述任務、村委會對行政部分和醫療衛活力構應急處理的協助任務。《突發公共衛鬧事件應急條例》雖為村委會設定了介入的初步框架，但對村委會的職責、權力任務的設定仍然非常匱乏，難以順應法治化介入的需求，亟待立法的頂層design和其他規范性文件的細化。
2004年修訂后的《沾染病防治法》較為器重大眾介入，如該法第2條包養增添了“依附群眾”的表述；第9條第2款向村委會提出了組織村平易近介入沾染病防控運動的請求。此外，該法第27條和第31條還設定了“消毒處置”“實時陳述”等較為明白的法界說務，但對村委會介入途徑的構建仍然較為準繩，保證辦法、權力任務、法令義務等方面的設定缺掉。2007年，全國人年夜常委會經由過程的《突發事務應對法》將突發公共衛鬧事件的應對歸入調劑范圍，并從經過歷程論的包養 視角，較為具體地設定了村委會在風險預防與應急預備、風險監測、應急處理等方面的介入途徑；[7]村平易近也被施加了應該遵從村委會批示與設定，共同當局的應急辦法的任務。[8]并為不遵從有關行政號令或不共同依法采取的包養網 相干辦法的行動主體設定了法令義務。[9]可是，該法也存在著定位不高和應對主體的和諧才能無限等題目，[10]且對村委會介入的追蹤關心度不高，需求更好的法治化改良。
（三）村委會介入途徑的法治優化重塑
在中國特點社會主義法令系統曾經構成的佈景下，2014年，黨的十八屆四中全會經由過程的《中共中心關于周全推動依法治國若干嚴重題目的決議》，提出“推動下層管理法治化”等請求，為村委會介入嚴重公共衛生風險防控途徑的法治優化供給了指引。2019年，黨的十九屆四中全會經由過程的《中共中心關于保持和完美中國特點社會主義軌制、推動國度管理系統和管理才能古代化若干嚴重題目的決議》，提出“完美群眾介入下層社會管理的軌制化渠道”等請求，由此，裴奕很早就注意到了她的出現，但他並沒有停止練到一半的出拳，而是繼續完成了整套出拳。需求審閱若何更好施展村委會的辦事共治感化和保證村平易近自治之間的關系題目，以晉陞村委會介入的法治化程度。2020年頭迸發并連續至今的新冠肺炎疫情，更為這種反思供給了新的契機與壓力。
在現行法治系統之下，經由過程國度立法機關之外的其他主體系體例定的規范性文件，對村委會的介入途徑予以明白，是本階段所倚重的一種法治優化退路。如2020年3月15日，國務院聯防聯控機制公布的《因新冠肺炎疫情影響形成監護缺掉兒童救助維護任務計劃》，為村委會設定了針對監護缺掉兒童的催促履責、姑且照顧、和諧檢測、協助就醫就診任務等，明白了村委會的相干介入職責。在處所層面，2020年2月11日，湖北省人年夜常委會經由過程的《關于為打贏新型冠狀病毒肺炎疫情防控阻擊戰供給無力法治保證的決議》，請求村委會“應該嚴厲落實相干防控辦法，強化防控網格化治理”等，也是對村委會介入職責的明白化。2020年2月16日，湖北新冠肺炎疫情防控批示部公布的《關于加大力度鄉村村組封鎖治理任務的告訴》，確立了“以村黨組織書記為第一義務人、駐村扶貧任務隊隊長介入、村“兩委”為主體義務的鄉村村組（村灣）封鎖治理批示系統”，可是，這種方法能夠會發生義務性質不清的題目，如村委會在任務中的位置，村平易近不服封鎖治理時應該若何定性等，需求予以法治化解讀。且有些處所對村委會提出的介入請求，也能夠會違背法令的規則或法治的精力，值得警醒。
從全體上看，2020年頭以來新冠肺炎疫情防控的追蹤關心點重要在城市，而鄉村防控的有關信息與需求則絕對被疏忽，這不只是由於立法的不完美，更在于行政法管理論論述的嚴重缺乏。而2021年頭迸甦醒醒過來的時候，藍玉華還清楚的記得做夢，清楚的記得父母的臉，記得他們對自己說的每一句話，甚至記得百合粥的甜味發于鄉村地域的新冠肺炎疫情，為村委會的法治化介入提出了更為急切的請求。是以，若何晉陞村委會介入應急管理的法治化程度，是值得深入反思的。
二、村委會介入嚴重公共衛生風險防控的法治化職責
對村委會在嚴重包養 公共衛生風險防控中所承當職責的明白，是其依法介入的條件。以現行法治系統下防控任務的重要義務主體為尺度，村委會分辨承當著自治職責、法定職責和幫助職責等，這些職責分辨具有分歧的規范結構與效能請求，并組成了村委會介入的基礎途徑。
（一）村委會依憲承當的自治職責
“古代文明請求小我廢棄相當一部門對本身生涯的把持權力，把它們交給非人格化的機構”。[11]村委會作為憲法上的下層群眾性自治組織，應該積極承當起村平易近自治事務的組織與增進義務，“由村平易近依法打點本身的工作”，[12]助推村平易近履行傑出的下層自治，這是其基本性職責。
依據《憲法》第111條第2款的規則，村委會“打點本棲身地域的公同事務和公益工作，調停平易近間膠葛并且向國民當局反應群眾的看法、請求和提出提出”。此中，公同事包養 務是指知足全部或年夜部門村平易近需求，表現其配合好處的事務，[13]如建築村道、植樹造林等；公益工作是指有關本村公共好處的福利工作，如建托兒所、辦敬老院、扶危助困等。在松散的個別狀況下，需求有代表公共好處包養網 的組織來凝集共鳴和助奉行動，以完成所有人全體的理想。不然，“有感性的追求自我好處的小我不會采取舉動以完成他們配合的或團體的好處”。[14]是以，村委會就成為一種辦事于村平易近配合好處的履行組織，對于觸及下層自治范圍內的嚴重事項需求顛末村平易近會議或村平易近代表會議的會商決議，[15]并由村委會擔任詳細打點。村委會不是村平易近自治權利的根源主體，不享有行政強迫權。但在疫情防控中，村委會可以自動或應村平易近請求，為村平易近供給輔助、發放防疫物質、改良村內公共衛生前提等，以在自治框架內起到公共物品供應的感化。
（二）村委會依法承當的法定職責
傳統公共行政的運作高度信任與依靠權要感性，并排擠私家對行政的介入，[16]而古代社會前提下，“行政義務日趨浮現出增量化、復雜化和多樣化的態勢”，[17]若采用純潔的傳統行政形式，會招致行政義務難以實行，進而激發其他風險，是以，可以由立法為其他社會主體設定需要的法界說務，以完成更好的社會共治。在嚴重公共衛生風險防控中，村委會對其法界說務的承當，屬于一種第三方行政式的介入途徑。行政主體經由過程對作為第三方的社會主體的壓服、逼迫、操控，以及應用法令和平易近事接濟等辦法，樹立或加大力度履行行政義務的節點，以更好啟動對其他社會主體的管控。在風險社會前提下，國度周全把持的才能減弱。且行政機關僅是社會管理收集的一類節點，而浩繁社會主體則組成了其他主要節點。[18]村委會作為一種下層群眾性自治組織，具有發動所屬村平易近的自然組織上風和信息采集方便，行政機關可以將其作為助力杠桿。一旦當局宣布某種應急決議，或合適法界說務的啟動前提時，村委會即應該實行有關運動。
為了進步嚴重公共衛生風險防控的實效性，很多律例范明白了村委會在需要情形下以本身的名義對某些任務的承當，重要有如下幾類：一是信息的搜集與陳述，如《突發事務應對法》第39條第1款、《沾染病防治法》第31條規則的信息陳述任務；二是發動與組織村平易近，如《突發事務應對法》第55條、《沾染病防治法》第9條第2款規則的發動組織村平易近介入的任務；三是直接處理，如《沾染病防治法》第27條第2款規則的“消毒處置”任務。村委會應該依據立法設定的任務，有序地介入到公共衛生風險的防控運動中，不然應被依法究查法令義務。
（三）村委會依委托或批示承當的幫包養 助職責
依據國度統計局的數據顯示，2019年底我國鄉村生齒約為552億人，占總生齒的394%。[19]而我國的行政機關重要設置于城市之中，鄉村的行政氣力極為單薄，無法承當起所有的的應對職責，此時，行政機關可以將村委會作為一種主要的幫助氣力。在此關系的建構中，兩邊處于絕對同等的法令位置，村委會組成行政機關的“延伸的物理手臂”，[20]并以可今天，她卻反其道而行之，簡單的髮髻上只踩了一個綠色的蝴蝶形台階，白皙的臉上連一點粉都沒有擦，只是抹了點香膏，行政機關的名義介入相干行政義務的實行。依據自力水平的分歧，村委會承當的幫助職責重要包含兩類，分辨是受包養 行政機關委托時所承當的自力幫助職責和外行政機關批示下所承當的附屬幫助職責。所謂委托，是指行政機關請其他組織或私家代為打點某種行政事務，并由委托機關承當法令后果的幫助方法。[21]如行政機關委托村委會代為發放救災物質、投遞告訴等。所謂批示，是指其他組織或小我外行政機關任務職員的直接率領下，依據其詳細指令而履行某些義務的幫助方法，如村委會在平易近警的率領下，對途徑實行封閉等。由于村委會的幫助職責是以行政機關的法定職責為依托的，是以，普通不需求特殊的法令根據，可以由行政機關和諧村委會予以共同實行。
需求指出的是，幫助職責和法定職責常常是難以截然區分的，村委會的很多法界說務可以被視為對行政機關的協助，而村委會的協助也多被立法的準繩性規則納為法界說務，但這種區分仍然具有必定的意義，有助于推動義務的有用承當。是以，我們包養 可以將法界說務的明白性和法令義務的重要承當主體作為兩者區分的參考尺度。在任務的立法設定方面，比擬準繩的介入任務設定不宜視為法定職責，如《村平易近委員會組織法》第5條對村委會“協助”鄉鎮當局展開任務，以及《突發事務應對法》第11條第2款對有關主體“有任務介入突發事務應對任務”等的規則，更多是從增進介入和共治的角度提出的準繩性請求，不宜作為判定法定職責與幫助職責的根據；而對于立法明白設定的拘謹力較強的任務，可以視為法定職責，如《沾染病防治法》第31條對“任何單元和小我應該實時陳述”的規則，便是一種明白的法界說務設定。在法令義務的重要承當主體方面，無論是村委會受行政機關委托仍是批示的協助事項，在實質上都屬于行政機關法定職責范圍內的行政義務，而非村委會的自治事務或法界說務，其重要義務主體都是行政機關；[22]而對于立法明白設定的村委會應該以本身名義自力實行的任務，村委會是重要的義務承當主體，并由（或應該由）立法為其設定法令義務。是以，基于村委會介入法治化的請求，對那些既明白設定了介入任務，又為之婚配法令義務的事項應視為法定職責；而對那些僅準繩性設定協助或介入請求，但又缺少法令義務設定的事項，不宜視為法定職責，但在緊迫情形下，村委會被施加了更多的協助任務，可以經由過程規范性文件或行政號令的明白而轉換為法定職責。
三、村委會介入嚴重公共衛生風險防控的法治化窘境
村委會對嚴重公共衛生風險防控的介入，存在著若干實際的法治化窘境，既能夠招致村委會偏離其憲法位置，也制約著村委會共治感化的施展，需求予以檢查。
（一）村委會的憲法位置與行政傳統途徑的錯位
村委會是按居平易近棲身地域建立的下層群眾性自治組織，是村平易近停止村務日常治理的機構，而非下層政權。但在村委會介入嚴重公共衛生風險防控的經過歷程中，存在實在然層面鄉鎮當局對村委會行政化應用的傳統途徑依靠，與應然層面村委會作為下層群眾性自治組織的沖突。
在國度層面，1958年起奉行并敏捷成長起來的“國民公社”這一“政社合一”組織情勢，使國度權利直接深刻到鄉村最下層，從而構成了影響至今的鄉村組織行政化傳統。1978年后，跟著國民公社的現實崩潰，村落組織逐步變得松弛。1982年《憲法》在總結各地實行的基本上，確認了村委會的下層群眾性自治組織的憲法位置。同時，黨和國度也在積極推進村委會的自治實行及其完美。村委會是一種經由過程社會自治而完成共治的組織化情勢，而鄉鎮當局在憲法上不再直接收理鄉村社會事務，轉由村委會承當，從而組成了非高低級關系的“包養網鄉政村治”形式。
可是，傳統的行政形式更為誇大層級、管束與遵從，[23]由于鄉鎮當局有力承當複雜而周全的行政義務，不得不將村委會作為實在施社會治理的東西。村平易包養網 近在經濟上、人身上又依靠于所有人全體經濟組織，有力抵御村委會的行政化。即便在2005年國度撤消農業稅后，鄉鎮當局仍然可以憑仗資本分派的權利，對村委會施加必定的把持。在嚴重公共衛生風險防控中，有些鄉鎮當局請求村委會周全承當起防控義務，甚至直接向村委會施加一些其不具有響應法令才能的義務，如在下級當局提出大眾削減外出的情形下，請求村委會制止一切村平易近外出、甚至封閉村道，從而發生了壓力型、引導型的傳統途徑依靠與自治構造的沖突。而鄉鎮當局對村委會的過度應用，又進一個步驟加大力度了村委會的行政化顏色，并將這種途徑依靠在各類事務中予以固化。
（二）村委會的應對任務與介入手腕設置裝備擺包養 設的錯位
村委會的有用介入，是嚴重公共衛生風險防控的主要保證。可是，村委會的介入手腕卻存在著不成防止的短板，招致其履責的法治後果不彰。
其一，村委會不享有行政強迫辦法實行權。依據《行政強迫法》第17條第1款的規則，“行政強迫辦法由法令、律例規則的行政機關在法定權柄范圍內實行”；該法第70條還規則，“法令、行政律例受權的具有治理公同事務本能機能的組織在法定受權范圍內”，有權“以本身的名義實行行政強迫”。是以，若無法定受權，其他組織不得以本身的名義實行行政強迫辦法。且《行政強迫法》第3條第2款也是針對“行政機關”在突發公共衛鬧事件中所享有應急手腕的規制途徑，即必需合適“有關法令、行政律例”的規則。今朝，“法令、行政律例受權實行行政強迫辦法的只要工作單元”，[24]村委會并未被歸入受權范圍內。這使得村委會的介入手腕缺少強迫力，面臨不共同的村平易近時能夠會覺得力所不及。
其二，村委會介入職責的周全性與手腕設置裝備擺設的準繩性的沖突。鄉鎮當局與縣級以上當局的施政途徑分歧，沒有所屬的本能機能部分和派出機構，但其管轄事務卻非常複雜。2019年1月，中辦、國辦印發《關于推動下層整合審批辦事法律氣力的實行看法》，提出付與鄉鎮當局法律權、以鄉鎮當局名義展開法律任務等改造，對于改良下層管理、推動法律氣力向下層下沉具有主要意義。可是，在現行法令系統下，鄉鎮當局缺少法律機構與法律資本，[25]必定有動力將其義務轉由村委會承當。且《村平易近委員會組織法》《突發事務應對法》《沾染病防治法》等也為村委會建立了籠統而周全的協助職責，但立法對其履責手腕的設置裝備擺設倒是較為準繩的，缺少可操縱性。村平易近自治并非“處所自治”，而是一種社會自治，具有國度還權于社會的顏色包養 ，并不以國度強迫力為后盾；而處所自治是國度與處所對公權利劃分，由國度強迫力作為支持。村委會對村平易包養網 近并不享有當然的號令權，相干立法年夜多以“發動”“組織”等詞作為其履責的感化法根據，但這些詞的“強迫”傳導顏色較弱，村委會不具有強迫實行的手腕和義務究查的權利。當村平易近不共同時，村委會只能經由過程其治理的所有人全體經濟資本停止威懾，或許采取其他手腕逼迫村平易近遵從，但這又與其作為村平易近自治組織的憲法位置相違反。應對任務與介入手腕設置裝備擺設的錯位，使村委會處于兩難的地步。
（三）村委會的組織形式與應急處置需求的錯位
“效力是公共行政實行可行的目的”。[26]在嚴重公共衛生風險防控中，各類組織常常需求采取即時辦法或觸及對法令規則、行政號令的即時履行，應該為其設置裝備擺設適合的組織形式。[27]而村委會的組織形式與應急處置需求之包養網 間存在的錯位景象，使村委會的介入面對著為難局勢。
依據成員組成或外部權利分派的分歧，組織可以分為首長制與委員會制兩種。前者由首長自力定奪事務，上風在于組織本錢低、決議計劃敏捷，但缺少制約的首長不難發生獨斷和偏私；后者經由過程所有人全體決定的情勢決議事務，包養網 上風在于群策群力、彼此制包養網 約，但存在組織本錢高、決議計劃效力低、義務不明白等弊病，在緊迫事務眼前能夠會形成遲延。[28]普通來說，經濟性事務範疇宜采用委員會制，以施展其公正、自力的上風，構成謹慎決議計劃；社會性事務範疇宜采用首長制，以應對各類危及人身、社會安康、平安等的緊迫事務。例如，japan(日本)的“村”作為一種基本性處所自治組織，設置作為議事機關的議會和作為履行機關的村長，村長是處所公共集團的首長，治理并履行處所公共集團事務，[29]其他履行機關被置于村長的管轄之下。[30]我國的村委會則履行“多數遵從大都的平易近主決議計劃機制”，[31]重要經由過程會議表決的方法處置主要事項，村委會主任只是處于較主要位置的委員之一，并非具有自立決議計劃權的“村長”，立法對于各類職責的設定也是以村委會為義包養網 務主體的。嚴重公共衛生風險防控常常需求緊迫決議計劃與履行，更合適采取首長制形式，而村委會的委員會制形式更合適處置常態事務，村委會主任不具有法令意義上自力決議計劃的才能。是以，村委會的組織包養網 形式面對著與義務性質不裝備的局勢，難以順應突發公共衛鬧事件法治化應對的需求。
可是，對效力的過度誇大會招致公共機構倚重于零丁舉動，終極會要挾到平易近主準繩。若國民提出疑問或請求分送朋友權利，均易被視為妨害公事或揮霍時光。[32]一旦構成一種強迫式的行政化途徑依靠，就會使村委會主任成為現實上的首長，搖動村委會作為村平易近自治組織的憲法位置。
四、村委會介入嚴重公共衛生風險防控的法治優化退路
為了改良村委會在嚴重公共衛生風險防控中的法治化介入包養網 程度，應該遵守現行法治系統的設定，以村委會的憲法位置為條件，公道確立村委會的腳色定位，建構其對內（村平易近）實行管治和對外（村道）實行封閉的法治化退路。
（一）村委會應該確立“輔助者”的腳色定位
“組織變更的艱苦之處是需求調劑持久構成的小我行動形式或曾經樹立起來的組織行動方法”，[33]應該在綜合考量村委會與村平易近、行政機關的關系的基本上，為村委會確立公道的腳色定位，使其既能順應防控義務的需求，將村委會作為共治的主要節點，又不得損壞憲法對村委會的位置保證，以增進村委會介入的法治化。
美國粹者博克斯描寫了在特定社區周遭的狀況下，社區公共辦事個人工作者應對挑釁的三種腳色，即履行者、把持者和輔助者。此中，履行者是基于傳統的價值中立目的，在政策制訂與履行分別的基本上，為社區居平易近供給稱職的個人工作化辦事，同時盡能夠闊別政策制訂經過歷程；把持者則是以偏好特定的本質目的來影響政策制訂經過歷程，有時還會超出預期的個人工作者腳色限制，目標是影響其下級、代議者和國民的舉動；而輔助者既像履行者一樣供給個人工作化的公共辦事，也關懷本質性的政策目的，且分歧于把持者，更重視推進完成國民的自立管理和對公同事務的積極介入。[34]在我國語境下，村委會的憲法位置是確立村委會在介入嚴重公共衛生風險防控中腳色定位的基本，而博克斯的前述實際則可認為我們更好地界定村委會的腳色定位供給一種無益的鑒戒。
在村委會與村平易近的關系方面，需求建構一種可以或許順應古代風險社會的互動形式。過于強勢的村委會會成為一種把持者，損壞其作為村平易近自治組織的基本性位置，并能夠成為下層當局的上級機構；而履行者形式的村委會，在以後鄉村的社會前提下，不只難以實行其自治組織的本位職責，包養 也無法有用施展其幫助效能。在公共生涯範疇，“國民也需求積極介入決議計劃，并可以或許為他們選舉的公職職員的舉動擔任”，[35]是以，在現行法治系統下，應該為村委會追求一種輔助者的腳色定位，以充足激起村平易近自動介入公同事務的積極性。這不只與我國憲法第2條的“一切權利屬于國民”和國民有權介入各類公同事務的規則相吻合，也與《突發事務應對法》《沾染病防治法》等立法中有關村委會“發動”“組織”村平易近介入突發公共衛鬧事件應對的規范設定是分歧的。
在村委會與行政機關的關系方面，兩者并非高低級。嚴重公共衛生風險防控任務的展開，應該遵守當局同一引導，衛生行政部分主導，其他行政部分分辨根據職責介入的法治框架。[36]依據《村平易近委員會組織法》第5條的請求，在嚴重公共衛生風險防控中，村委會與鄉鎮當局的關系重要包含如下兩個方面：（1）行政機關應該對村委會的防控任務賜與有用的領導、支撐和輔助。如依據《沾染病防治法》第61條第2款的規則，處所各級當局應該保證鄉村下層沾染病預防任務的經費。鑒于村委會在公共衛生風險防控範疇專門研究常識和法令常識的短板，鄉鎮當局應該為村委會供給防疫領導、法治宣揚支撐等，以進步村委會防控任務的專門研究化和法治化程度。（2）村委會應該積極協助行政機關展開防控任務。村委會不只是鄉鎮當局的幫助氣力，也可以成為其他層級當局及其部分的幫助氣力，且突發公共衛鬧事件的詳細應對任務普通由縣級以上當局及其有關部分依照職責承當，鄉鎮當局更多是履行下級當局及其部分的決議。[37]村委會具有的行政幫助氣力的法令位置，異樣也是一種“輔助者”腳色的表現，可以起到銜接行政機關與村平易近的杠桿和光滑劑的感化，以更有用地完成對嚴重公共衛生風險的防控。如依據《突發公共衛鬧事件應急條例》第40條的規則，在沾染病爆發、風行時，村委會應該組織氣力，協助有關行政機關、醫療衛活力構做好疫情信息的搜集和陳述、職員的疏散隔離、公共衛生辦法的落實任務。
（二）村委會對內（村平易近）實行管治的法治優化退路
村委會作為鄉村地域最重要的社會組織，其對所屬村平易近管治的實效性，成為當地嚴重公共衛生風險防控的要害原因。是以，應該斷定村委會對村平易近實行管治的法治化途徑，并為其履責供給有用的法治保證。
“和諧是群體生涯的驅動力，它比威望和把持更主要”，[38]村委會應該輔助村平易近清楚表達和知足村平易近的配合好處需求，兩者經由過程樹立信賴與一起配合關系，促使構成一種所有人全體的、配合的公共好處不雅念，而非試圖把持村平易近的舉動標的目的。[39]村委會可以在自治事務的打點權限內，積極增進嚴重公共衛生風險的預防和把持，如推進制訂更有利于緊迫情形應對的村規平易近約、播送風險警示信息、宣揚疫情防治方式、為村平易近采購和發放防護用品，并積極向當局反應村平易近的看法和提出等。此中，村委會基于本身判定，對風險警示信息的播送和疫情防治方式的宣揚等，對村平易近僅具有領導感化，不發生法令上的強迫後果。此外，村委會也可以自動采取一些需要的“自我維護”辦法，如組織村平易近停止日常巡查、活動檢討等，以避免產生打砸盜搶等事務。[40]村委會的自治職責是基于其憲法位置而發生的，并基礎斷定了村委會的才能范疇，而其他職責的設定或承當，都不得要挾其作為自治組織的基本位置，不然能夠招致其感化的同化。是以，村委會更合適以村所有人全體配合好處代表的成分，作為一種催化劑，增進村平易近積極介入出去，“將自我投進到一個社區之中，認統一個社區的威望，并愿意支撐該社區的生涯”，[41]從而構成傑出的共治氣氛。
在村委會對行政機關的協助方面，固然《行政強迫法》第17條第1款明白規則行政強迫辦法權不得委托，但該規則并未消除行政機關應用村委會履行一些不觸及行政強迫辦法的義務。如當縣包養 級當局決議對某個特定區域采取隔離辦法后，即可以委托地點地的村委會為被隔離職員供給生涯保證。對于不觸及行政強迫辦法的行政義務，可以較為普遍地采用委托式的自力幫助形式。鑒于行政強迫辦法實行的經過歷程性，村委會可以作為外行政機關直接批示下的幫助氣力，介入實行某些觸及限制國民人身不受拘束和財富權等的行政強迫辦法。如公安機關對某位村平易近采取強迫隔離辦法時，村委會可以在平易近警的指令下供給協助。此外，依據《行政強迫法》第50條的規則，行政機關還可以委托村委會代為實行觸及消除妨害、恢回復復興狀等的行政強迫履行事項。只需是律例范沒有明白制止的事項，村委會都可以介入出去，從而構成法治化的應急管理途徑。可是，無論村委會承當何種職責，都不具有以本身名義實行限制村平易近的人身不受拘束和財富權等行政強迫辦法的權利。村委會在實行法界說務時，也具有必定的自立空間，可以經由過程立異履責的手腕和方法更好地完沒有叫醒丈夫，藍玉華忍著難受，小心翼翼的起身下了床。穿好衣服後，她走到房間門口，輕輕打開，然包養 後對比了門外的彩色成義務，如充足應用信息化手腕，做好信息搜集陳述和防疫常識宣揚任務。
依據《突發事務應對法》第57條的規則，突發事務產生地的國民應該遵從村委會的批示和設定。可是，當村平易近不共同時，應該追求一種有用的應對。其一，村委會以其自治職責實行某些防控義務時，當其指派的職員遭到恫嚇、毆打的，依法享有合法防衛的權力，同時可以將守法行動人扭送到公安機關。其二，當村委會以其法定職責或許幫助職責履行義務時，其位置相似于“國度機關任務職員”，若碰到障礙或暴力妨礙時，則行動人涉嫌組成障礙履行職務行動或妨礙公事罪，應該由有權機關依法究查其法令義務。而當村委會不積極實行其各類職責時，也應該根據《村平易近委員會組織法》《監察法》《公職職員政務處罰法》等的相干規則予以問責。
（三）村委會對外（村道）實行封閉的法治優化退路
以截斷村道為代表的封村堵路景象在新冠肺炎疫情應對中遭到了大眾的普遍追蹤關心，且對村委會能否享有村道封閉權的題目也是眾口紛紜。對此，以公物法實際為指引，有助于考核村道的法令位置以及村委會對村道的管治權。所謂公物，是指“直接供公的目標應用之物，并處于國度或其他行政主體所得安排而言”。[42]根據一切權的分歧，公物分為國有公物、所有人全體有公物和公有公物三類，依據我國《憲法》第10條第2款的規則，村道普通是村所有人全體一切，是以屬于供村平易近應用的“所有人全體有公物”。我國調劑途徑治理的法令重要是公物治理法范疇的《公路法》，依據該法第6條的規則，“公路按其在公路路網中的位置分為國道、省道、縣道和鄉道”，村道雖在現實上被大眾所應用，但并非是享有《公路法》上位置的“公路”，可以被視為“由法令規則了作為公共用物治理的公物以外的公物”，[43]加之村道年夜多未經《公路法》規則的嚴厲的道路認定法式并被作為公路應用，國度的參與水平較淺。所以，《公路法》第46條規則的不得設置妨礙或停止其他影響公路通順的運動等，并不是制止村委會封閉村道的法令根據。
村道作為在鄉村所有人全體地盤上建築并由村所有人全體一切的途徑，重要辦事于本村與外界的連通，[44]普通由村委會組織建築和治理。由此，需求會商村委會對村道能否享有完整的封閉權。依據一切權實際，村平易近所有人全體是村道的一切權主體和應用權主體，并可以由村委會代表其行使村道治理權，[45]是以，村委會無權限制作為一切權和應用權根源主體的本村村平易近（和在本村享有棲身權的非本村村平易近）的正常通行。可是，村委會在必定水平上享有對非本村村平易近的通行治理權，其一，基于一切權，村委會應該擁有在特定情況下謝絕非本村村平易近在村道通行的權力，由於一切權主體對其財富依法享有的占有、應用、收益和處罰的權力是對世權，且不受別人的不符合法令干預，這與城鎮中的居平易近小區有權制止非本小區居平易近進進與通行是相似的，[46]且依據《公路法》第18條的請求，村與公路在實體上也應該有物理區隔。即便村道在習氣或現實上被作為向一切大眾開放的公物，也不得消除應急狀況下一切權的行使。作為一種比擬，“在通俗法系國度，法令規則財富一切人有權決議誰可以進進或勾留在本身的領地內”。[47]其二，基于在一切權基本上發生的公物治理權，為了完成村道的應用目標和消除妨礙其應用的行動，在應急狀況下，村委會應該享無限制非本村村平易近通行的權力，且基于對公共差人的彌補而發生的公物差人權，為了保持村道和村內的社會治安次序，村委會應該享有對村道實行必定差人規制的權力。
可是，基于路網的連通性，村道并非是與公路完整隔斷的，當局在現實上也經由過程各類道路對村道的設置治理施加積極影響。由于《鄉村公路扶植治理措施》第5條設定了縣、鄉兩級當局對轄區內鄉村公路的扶植治理職責，且村道也曾經歸入了鄉村途徑扶植計劃的范疇，[48]村道從而成為部分規章意義上的法上的公物或預約下訂公物的調劑范圍，為當局供給了參與村道治理的抓手。當當局經由過程財務撥款建築村道時，[49]必定會對村道提出公共應用的請求。跟著我邦交通工作的成長，為了進步路網的連通性與應用效力，也有需要對村道施加必定的公共應用任務。如《廣東省鄉村公路條例》第36條第2款規則，在村道及其用地范圍內制止設置妨礙、不符合法令設卡等。可是，鑒于分歧的村道在路網中的位置分歧，對其作為公物應用的安排強度也應有所分歧。其一，對于在路網中具有較主要位置，大眾無法繞行或繞行會形成較年夜本錢的強開放性村道，以及基于立律例定或行政機關指定，歸入公路網范疇的村道，村委會并不享有周全的把持權，無權自行予以封閉。其二，對于僅連通村內與村外、以及在路網中具無方便替換的弱開放性村道，村委會具有更為周全的管治權，有權予以封閉。是以，在當局下達村道封閉號令的情形下，村委會對村道的封閉是履行行政號令。在當局未下達村道封閉號令的情形下，村委會準繩上不得隨便封閉村道，應該為大眾通行供給方便；為了防止本村村平易近遭遇嚴重喪失，若村委會以為確切有封閉村道的需要性時，基于一切權的行使和村道的應用目標，是可以封閉弱開放性村道的，但應該遵守比例準繩，盡能夠削減對公共出行的影響，且不得限制本村村平易近的通行。在很是事態停止后，“應該實時解除相干很是辦法，避免將很是態辦法常態化”。[50]
結語
在嚴重公共衛生風險防控中，村委會是行政機關的主要幫助氣力。應該在尊敬與保證村委會的憲法位置的基本上，以其自治權限、法界說務和幫助才能為條件，摸索更好施展村委會的共治感化的法治化介入途徑。村委會應該外行政機關的領導或批示下，施展催化劑的感化，積極組織和諧村平易近共同行政機關所采取的各類應急處理辦法，且不得作出與行政決議、號令相反的行動，更不得不符合法令限制村平易近權益。村委會應在現行法治系統之下，尋覓一種合適本身憲法位置及腳色定位的狀況，并避免能夠會發生的同化景象。而為了晉陞村委會介入的法治化程度，行政機關異樣要進步踐行應急法治的才能，對村委會的各類介入途徑有著甦醒的認知，尊敬村委會的自立性位置，并實時周全地公然有關風險防控信息，為村委會的介入供給充足有用的法治保證。
注釋:
[1]《鄉村地域若何做好新冠肺炎疫情防控》，河北省疾控中間網，http://hffgbe39ca68242cc43b4hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn/zxyw/22224 jhtml.包養 （最后拜訪時光：2021年1月18日）。
[2]《村平易近委員會組織法》第2條第1款。
[3]《村平易近委員會組織法》（試行）第3條規則：“鄉、平易近族鄉、鎮的國民當局對村平易近委員會的任務賜與領導、支撐和輔助。村平易近委員會協助鄉、平易近族鄉、鎮的國民當局展開任務。”
[4]如，1990年9月和1994年2月，平易近政部先后印發了《關于在鄉村展開村平易近自治示范運動的告訴》（平易近基發[1990]24號）和《全國鄉村村平易近自治示范運動領導綱領》（試行）（平易近基發[1994]5號）。
[5]汪建榮：《〈沾染病防治法〉的修訂與重要變更》，載《上海預防醫學》2004年第12期。
[6]《國務院法制辦擔任人就〈突發公共衛鬧事件應包養網 急條例〉答記者問》，載《國民日報包養 》2003年5月13日第8版。
[7]《突發事務應對法》第29條第2款、第38條第2款和第55條。
[8]《突發事務應對法》第57條。
[9]《突發事務應對法》第66條。
[10]于安：《論國度應急基礎法的構造調劑——以〈突發事務應對法〉的修訂為出發點》，載《行政法學研討》2020年第3期。
[11][美]ES薩瓦斯：《平易近營化與公私部分的伙伴關系》，周志忍等譯，中國國民年夜學出書社2002年版，第10頁。
[12]《村平易近委員會組織法》第1條。
[13]周義程：《公共好處、公同事務和公同事業的概念定義》，載《南京社會迷信》2007年第1期。
[14][美]曼庫爾奧爾森：《國度興衰探源》，呂應中譯，商包養網 務印書館1999年版，第8頁。
[15]《村平易近委員會組織法》第24條。
[16][德]馬克斯韋伯：《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務印書館1997年版，第278頁。
[17]史全增：《平易近營化視角下輔警的法令位置和職責范圍研討》，載姜明安主編：《行政法論叢》第19卷，法令出書社2016年版，第180頁。
[18][澳]羅林馬茲勒、[澳]珍妮萊斯利：《試論第三方警務》，許韜譯，載《公安學刊（浙江差人學院學報）》2008年第3期。
[19]《中華國民共和國2019年公民經濟和社會成長統計公報》，國度統計局網，http://hffgb36ad2738e62a4028hv6kuw9ounb0u6vbk.ffhb.libproxy.ruc.edu.cn cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913 html包養 .（最后拜訪時光：2021年1月6日）。
[20]吳庚：《行政法之實際與適用》（增訂八版），中國國民年夜學出書社2005年版，第124頁。
[21]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京年夜學出書社、高級教導出書社2019年版，第115頁。
[22]吳庚：《行政法之實際與適用》（增訂八版），中國國民年夜學出書社2005年版，第124頁。
[23][美]B蓋伊彼得斯：《當局將來的管理形式》（中文修訂版），吳愛明、夏雄圖譯，中國國民年夜學出書社2013年版，第6、9頁。
[24]江必新主編：《〈中華國民共和國行政強迫法〉條則懂得與實用》，國民法院出書社2011年版，第367頁。
[25]夏正林、何典：《我國鄉鎮當局法律權設置裝備擺設研討》，載《江淮論壇》2019年第6期。
[26]包養 [美]戴維約翰法默爾：《公共行政的說話——權要制、古代性和后古代性》，吳瓊譯，中國國民年夜學出書社2005年版，第259頁。
[27]王旭：《嚴重沾染病危機應對的行政組織法調控》，載《法學》2020年第3期。
[28]馬英娟：《當局監管機構研討》，北京年夜學出書社2007年版，第113頁。
[29][日]南博方：《行政法》（第六版中文修訂版），楊建順譯，商務印書館2020年版，第25頁。
[30][日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京年夜學出書社2008年版，第136頁。
[31]《村平易近委員會組織法》第29條。
[32][美]理查德C博克斯：《國民管理——引領21世紀的美國社區》（中文修訂版），孫柏瑛等譯，中國國民年夜學出書社2013年版，第84頁。
[33][美]史蒂文凱爾曼：《動員變更：當局組織再造》，扶松茂譯，格致出書社、上海國民出書社2013年版，第5頁。
[34]拜見[美]理查德C博克斯：《國民管理——引領21世紀的美國社區》（中文修訂版），孫柏瑛等譯，中國國民年夜學出書社2013年版，第101頁。
[35][美]G沙布爾吉瑪、[美]丹尼斯A榮迪內利：《分權化管理：新概念與新實行》，唐賢興、張進軍等譯，格致出書社、上海國民出書社2013年版，第64頁。
[36]《沾染病防治法》第6條第1、2款。
[37]《突發公共衛鬧事件應急條例》第40條。
[38][美]羅伯特B登哈特：《公共組織實際》（第三版），扶松茂、丁力譯，中國國民年夜學出書社2003年版，第72頁。
[39][美]珍妮特V登哈特、[美]羅伯特V登哈特：《新公共辦事：辦事而不是掌舵》，丁煌譯，中國國民年夜學出書社2010年版，第31頁。
[40][美]Philip P Purpura:《差人與社區——概念與和實例》，楊新華譯，中國國民公安年夜學出書社2009年版，第43頁。
[41]Rosabeth Moss Kantor, Commitment and Community: Communes and Utopias in Sociological Perspective, Cambridge, MA: Harvard University Press, 1972: p.73.
[42]吳庚：《行政法之實際與適用》（增訂八版），中國國民年夜學出書社2005年版，第135頁。
[43][日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京年夜學出書社2008年版，第247頁。
[44]2018年路況運輸部公布的《鄉村公路扶植治理措施》第2條第5款規則：“村道是指除鄉道及鄉道以上品級公路以外的銜接建制村與建制村、建制村與天然村、建制村與內部的公路，但不包含村內街巷和農田間的機耕道。”
[45]《平易近法典》第262條。
[46]《平易近法典》第271、274條。
[47][英]Alison Wakefield:《社會成長與警務變更——公共範疇的社會化警務》，郭太生等譯，中國國民公安年夜學出書社2009年版，第1頁。
[48]《鄉村公路扶植治理措施》第12條第2款。
[49]《鄉村公路扶植治理措施》第15條第2款。
[50]楊建順：《以法治思想和法治方法助力疫情防控》，載《法制“藍書生的女兒，在雲音山上被劫走，成了一朵碎花柳，和席雪詩家的婚事離婚了，現在城里人都提我了吧？”藍玉華臉色一日報》2020年4月17日第5版。
作者簡介：史全增，法學博士，中國國民公安年夜學法學院副傳授。
文章起源：《行政法學研討》2021年第3期。